工程建設項目貨物的招標相對施工招標而言，關注的人較少。究其原因，一是標的金額較小，往往只是后者的零頭；二是專業性較強，貨物種類繁多；三是貨物招標具有特殊性。但是貨物是工程建設項目的組成部分，貨物招標的工作成效直接關系到工程建設項目的工期目標、投資目標、質量目標的實現。

招標是一個系統，招標人、投標人、行政監督部門等招標投標活動參與人之間相互影響，招標、投標、開標、評標、定標等招標投標活動過程相互關聯。僅僅著眼于解決局部的問題，忽略了整體的變化，結果只能是“牽一發而動全身”，問題層出不窮，沒有從根本上解決。解決招標的問題，首先從整體著手，界定招標的對象，明確招標的目的；繼而分析局部，研究招標的過程，總結招標的規律；最后提出解決的方法，完善招標的機制。

一、貨物招標的對象

清晰界定貨物招標的對象，可以從三個方面進行考慮。

1.根據法律法規的規定，界定必須招標的范圍

《招標投標法》規定，與工程建設項目有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標。這里涉及“工程建設項目”和“重要設備、材料”兩個概念。“工程建設項目”由《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》詳細規定，國有企業投資、承建、承擔的工程建設項目全部屬于必須招標的范圍。“重要設備、材料”由《招標投標法實施條例》第二條明確規定，“是指構成工程不可分割的組成部分”，并且是“實現工程基本功能所必需的”。簡而言之，國有企業采購的貨物，屬于工程不可分割的組成部分，并且實現工程的基本功能的，必須進行招標。例如，某音樂廳建設項目，其中管風琴雖屬于樂器，但與室內裝修渾然一體，健全了音樂廳的演奏功能，應當采用招標方式采購。而類似鋼琴、電子琴等樂器，雖然也豐富了音樂廳的演奏功能，但可移動，不屬于必須招標的范圍。

2.根據項目審批、核準的意見，直接確定必須招標的范圍

《招標投標法實施條例》第七條規定，按照國家有關規定需要履行項目審批、核準手續的依法必須進行招標的項目，其招標范圍、招標方式、招標組織形式應當報項目審批、核準部門審批、核準。貨物可以直接按照項目批復文件中，規定的招標范圍、招標方式、招標組織形式進行招標采購。

3.上述兩條與項目的實際情況相沖突時，按照實際情況進行采購

如，某會議中心項目的業主單位為了擴大可研報告投資概算的范圍，將家具、工藝品、辦公用品等開辦類物品劃入項目審批范圍，審批單位的批復文件確定為公開招標。執行過程中，開辦類物品種類多達上百種，數量上萬件，如實施招標成本太大，也缺乏相應評標專家。后報審批單位同意，更改了批復文件，采購方式改為了“參照競爭性談判方式”實施采購。再如，某政務中心項目，電梯招標過程中發現具備3噸無機房貨梯生產資質的廠家僅一家，二次招標失敗后報審批部門同意，將采購方式改為了“不采用招標方式”采購。

二、貨物招標的目的

招標的目的具有二重性，既有法定的目的，又有采購的目的。法定的目的，是《招標投標法》的內在要求，可以概括為在公開的條件下，以客觀公正的態度和誠實信用的原則，按照法定的程序選擇公平的結果。簡而言之，就是招標的法定程序要求。采購的目的，是工程建設項目的內在要求，即投資目標、工期目標、質量目標。

法定的目的和采購的目的之間是對立統一的。對立是普遍存在的，統一需要轉換。對立時，需要分析投資目標、工期目標、質量目標與法定程序之間形成了哪些沖突，哪些是主要的，哪些是次要的，然后改變招標的內在因素和環境條件，化解沖突，將對立轉換為統一。例如，招標時間與工期的沖突。通常的做法是先明確了竣工時間，向前倒排再確定招標的時間，結果往往招標時間不足，不滿足法定的要求。究其原因，一方面因為工期是固定的，一旦確定所有工作的時間都必須向其靠攏；另一方面招標時間是靈活的，因為實施招標必須具備招標的條件，招標以前項目立項、可行批復、圖紙概算等必須完成，而這些時間往往具有很大的不確定性，容易導致時間延遲。前面的時間“拖”，后面的時間“擠”，留給招標的時間自然就不夠了。針對這種情況，一般做法是盡量提前招標，為工期留足時間。但隨著招標的提前，準備的時間隨之減少，可能導致圖紙不全、概算不清、對貨物了解不足等問題產生，從而給招標帶來困難，嚴重的會延長招標的時間，甚至導致招標失敗而不得不重新招標。所以解決招標時間和工期的沖突，要從“前”、“中”、“后”三處著眼。“前”指的是提前多長時間招標要慎重，不能因為工期緊就隨便定個時間招標。招標開始前要檢查招標的基本條件是否滿足，沒有滿足招標的基本條件，招標的過程便會受到影響。“中”指招標的時間計劃，要根據項目的實際情況進行編制，既要壓縮時間也要滿足法定的要求。“后”指的是不能一味屈服于工期，“前”和“后”一旦確定，便意味著招標時間再沒有壓縮的空間，此時要堅持招標的時間計劃安排，哪怕是延遲工期。

三、貨物招標的過程

《招標投標法》是一部程序法，決定了招標的過程具有明顯的程序性。招標的過程是招標投標活動的參與人，通過法定的程序，按照法定的方法傳遞信息，最終選擇法定的結果。研究招標的過程，需要從招標投標活動的參與人、程序階段、信息傳遞機制三方面著手。

一是兩類參與人。招標投標活動的參與人分為直接參與人和監督人，直接參與人包括業主、招標人、招標代理機構、投標人、評標委員會，監督人包括行政監督部門、項目審計部門、社會輿論。相互關系見圖1。

圖1中最里面的方框內表示招標投標活動的直接參與人，參與招標、投標、開標、評標、定標的全過程，決定招標目的能否實現。其中，招標代理機構是招標人的代理人，受招標人的委托行使權力和承擔義務。外三層方框代表了三種監督人，離最里層方框的遠近代表了對招標投標活動的監督力度。除此以外，未在上圖中表示的業主，代表了使用方的利益，與招標人發生聯系。

二是四個程序階段。按照招標投標流程，分為發布招標公告和報名、資格預審、發標和投標、評標（含開標、定標）四個階段。其中，資格預審改為資格后審，將與評標階段合并；開標主要是開標會議的流程，定標是招標人依法選擇排序第一的為中標人，開標和定標的程序相對固定，變化較少，可以與評標階段合并。

三是一條信息傳遞鏈。招標投標活動是招標投標信息的傳遞過程，是直接參與人，沿著固定的方向傳遞招標投標的信息，依次經過四個階段，形成一條信息傳遞鏈。傳遞的信息包括：招標公告、報名、資格預審文件、資格預審申請文件、招標文件、投標文件、評標報告等。具體見圖2。

圖2中大方框內是招標的過程，包括四個階段。前后兩個小方框分別是項目審批和簽訂合同，分別是招標在整個項目執行過程中前后的銜接部分。

四、招標過程的規律

分析招標的信息傳遞過程，可以得到五條規律。

一是真實性。招標過程中傳遞的信息必須是真實的，必須是招標直接參與人的真實意思表示。這是法律的強制性要求，也是訂立合同的基本原則。

二是限制性。招標過程中傳遞的信息是有限制的，表現在兩個方面。一方面是時間的限制，每個階段開始和結束的時間都有限制，如發布招標公告的時間、發標到投標時間都有法定的要求。另一方面是對象的限制，每個階段信息傳遞的對象都有限制。比如，在發標和投標階段，投標人之間不能圍標串標，招標人與投標人之間也不能相互串通，不能“明招暗定”，虛假招標。時間限制和對象限制決定了招標投標信息在限制的時間內、限制的對象間進行傳遞，保證了四個階段的相對獨立性。

三是可修正性。招標過程中傳遞的信息是可以修正的。在法定的時間內，投標人對資格預審文件或招標文件可以提出疑問，招標人可以根據異議對文件進行修正。在法定的時間外，投標人無權對資格預審文件或招標文件提出異議，招標人也無權進行修改。此外，根據《招標投標法實施條例》第六十條，投標人或者其他利害關系人認為招標投標活動不符合法律、行政法規規定的，可以自知道或者應當知道之日起10日內向有關行政監督部門投訴。表明投標人對招標過程產生的異議也應當在法定的時間內提出。

四是不可逆性。招標過程中傳遞的信息是不可逆的。招標的四個程序階段依次進行，不能先進行資格預審，再發布招標公告；或是，先開標再發標。同時，下一階段的信息包含了上一階段的信息。比如，資格預審文件包含了招標公告的內容，招標文件包含了資格預審文件的內容。正因為如此，招標的過程存在著決策的風險。每個階段的決策都會影響到下一階段的決策，正所謂“一著不慎，滿盤皆輸”。

五是可預見性。按照規定的招標過程傳遞招標信息，招標的結果具有可預見性。在真實性、限制性、可修正性、不可逆性得到充分保障的前提下，招標的結果在一定范圍內是可以預見的。

招標的結果不符合預期，原因是招標過程的真實性、限制性、可修正性、不可逆性遭到了破壞。比如，虛假投標、圍標串標等都會影響招標的結果。在招標信息傳遞的鏈條上，一個信息的偏離，都可能導致最終結果的偏差。

五、貨物招標的對策

1、科學編寫招標方案

招標方案的計劃和安排，應當著重解決兩個問題。一個是清晰界定招標的對象。清晰界定了招標的對象，才能合理設置貨物的“打包”方案（如何設置標段和招標的先后次序）。另一個是平衡招標的目的。法定的目的、采購的目的之間需要巧妙的平衡，這需要智慧。招標方案是招標的開始，有了好的開始，才會有好的結果。

2、嚴格控制招標過程

過程是影響結果的另一個因素。嚴格控制招標過程，就是要保證過程的規律不被破壞，特別是真實性、限制性、可修正性、不可逆性這四個規律。只有保證了這幾條規律，可預見性才會得以實現，才能保證招標質量。

3、盡量降低決策風險

招標存在較大的決策風險。對于較大的項目，一個人或一個部門做決策時往往難以顧及招標的方方面面。為了降低決策風險，應設置多部門多層級的管理模式，最大程度地分散風險。比如設置招標的實施部門，具體經辦招標工作；招標的支持部門，提供財務、策劃、預算等數據信息，對招標工作予以支持；招標的監督部門，依照法律監督招標全過程；招標的領導機構，匯總各方面信息從更高的層面實施招標決策。

4、慎重選擇招標代理機構

招標代理機構是招標人的“左右手”，其專業能力、工作優劣直接關系到招標的結果。選擇招標代理機構應從三方面考慮：一是整體的實力。招標代理機構整體的企業實力，包括企業的資格、信譽、業績等。二是具體經辦人員的實力。招標是項事務性工作，應當考察具體做事的人的能力，包括品行、資格、經驗、溝通和協調能力等。三是評標專家的實力。一般招標代理結構都有幾個“高手”，碰到疑難重點問題，就要看“高手”的水平了。所以，評標專家的實力，體現了招標代理機構分析問題、解決問題的能力。